16 września 2022 r.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego wskazuje na przeznaczenie terenów i określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy, co wynika wprost z art. 14 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, „dalej jako u.p.z.p.”).

Spis treści

Czym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego?

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (plan miejscowy, m.p.z.p.) jest aktem prawa miejscowego. Ustalenia planu są wiążące dla organów w procesach inwestycyjnych. O znaczeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pisaliśmy już tutaj. W tym miejscu warto jedynie przypomnieć, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) projekt budowlany musi być zgodny z obowiązującym planem miejscowym, albo decyzją o warunkach zabudowy, które to akty określają przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy.

Plan miejscowy wskazuje zatem na przeznaczenie terenów i określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy, co wynika wprost z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenia planu są wiążące dla organów w procesach inwestycyjnych.

 

 

Czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego można zaskarżyć do sądu administracyjnego?

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest po myśli art. 14 ust. 8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie.

Od razu wskazać tu należy, że kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu.

Kto może zaskarżyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego?

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559; dalej jako „u.s.g.”) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Należy przy tym wskazać, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym aktem (por. wyrok NSA z 3.09.2004 r., sygn. akt OSK 476/04).

Naruszenie interesu prawnego skarżącego musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym.

Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma przy tym charakteru tzw. actio popularis, co oznacza, że do jej wniesienia nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu.

Skargę na uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 101 ust. 2a u.s.g.).

 

 

Jaki interes prawny może zostać naruszony?

Naruszenie interesu prawnego może polegać na naruszeniu prawa własności, którego jednym z elementów jest prawo zagospodarowania nieruchomości. W przypadku, gdy plan miejscowy ogranicza to prawo, niewątpliwie dochodzi do naruszenia prawa własności. Ustawodawca przewiduje jednak sytuacje, w których pomimo dokonania ograniczeń uprawnień właścicielskich, ingerencja taka jest prawnie dopuszczalna i niezbędna. Rozpatrując skargę, sąd administracyjny bada, czy ingerencja w prawo własności nastąpiła w zgodzie z przepisami prawa i dopełniono warunków do jej wprowadzenia, a także, z jak istotnym naruszeniem zostało to prawo dotknięte oraz, czy nie zostały naruszone konstytucyjne zasady równości i proporcjonalności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2.08.2022 r., sygn. akt II SA/Po 949/21).

 

Czy naruszenie interesu prawnego skarżącego powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego?

Przyjęcie, że interes prawny skarżącego został naruszony umożliwia dokonanie przez sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonej uchwały według kryteriów ustanowionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. utrwalony jest pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).

Na czym polega naruszenie prawa?

W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Inaczej mówić, za „istotne” naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7.07.2022 r., sygn. akt III SA/Wr 480/21).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

 

 

Konsekwencje stwierdzenia naruszenia interesu prawnego

Pamiętać następnie należy, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego nie oznacza automatycznie zasadności skargi na uchwałę dotyczącą miejscowego planu. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz zasady zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Aby skarga okazała się zasadna, należy zatem wykazać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Nie można bowiem w świetle powołanych przepisów kwestionować prawa rady gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2.08.2022 r., sygn. akt II SA/Po 949/21).

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie powołanego wyżej art. 28 u.p.z.p. poprzez tryb sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy rozumieć sekwencję czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie „zasad sporządzania planu miejscowego” – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25.05.2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11.09.2008 r., sygn. akt II OSK 215/08).

 

 

Powyższe rozważania jasno wskazuję, że w każdej sprawie należy w sposób indywidualny rozważyć istnienie legitymacji do wniesienia skargi w sprawie planu miejscowego, a następnie jej zasadność.

Pomoc prawną i reprezentację w sprawach dotyczących skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapewni Państwu nasza Kancelaria.