13 maja 2022 r.

Uznanie inwestycji jako zabudowa zagrodowa pozwala wybudować budynek mieszkalny na gruncie rolnym nawet bez konieczności zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Wymaga to jednak spełnienia szeregu warunków.

Do niedawna w przepisach rangi ustawowej brak było definicji ustawowej pojęcia „zabudowa zagrodowa”, dlatego w praktyce jego interpretacja wywoływała wiele wątpliwości. Sytuacja zmieniła się z dniem 1 stycznia 2022 r., kiedy to w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych wszedł w życie przepis określający czym jest zabudowa zagrodowa. W niniejszym wpisie przedstawimy najważniejsze konsekwencje takiego stanu rzeczy.

Spis treści

Prawo zabudowy

Zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako „u.p.z.p.”), każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

 

Decyzja o warunkach zabudowy

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., chyba że zachodzą określone przepisami prawa wyjątki.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

1. w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
2. strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
3. strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. To oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

 

Zabudowa zagrodowa – pojęcie

 

Pojęcie zabudowy zagrodowej nie było dotychczas zdefiniowane w przepisach ustawowych. Dlatego też sposób rozumienia tego pojęcia wypracować musiało orzecznictwo sądów administracyjnych.

Przykładowo zabudowa zagrodowa definiowana była jako w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. O zabudowie zagrodowej można mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2015 r.,II OSK 3066/13; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., II OSK 609/11).

Na podstawie dorobku doktryny i judykatury ustawodawca poprzez dodanie z dniem 1 stycznia 2022 r. art. 4 pkt 31 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, dalej jako „u.o.g.r.l.”) definicję legalną zabudowy zagrodowej.

Zgodnie z powołanym przepisem przez zabudowa zagrodowa to budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego.

O zabudowie zagrodowej możemy zatem mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle i urządzenia rolnicze.

 

Zabudowa zagrodowa a gospodarstwo rolne

 

Zgodnie z art. 55³ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej jako „K.c.”), za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Do rozumienia gospodarstwa rolnego w ten sposób odsyła również przepis art. 4 pkt 32 u.o.g.r.l.

O rolniczym charakterze gruntu przesądza jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób aktualnego wykorzystywania (por. postanowienie SN z dnia 28 stycznia 1999 r., III CKN 140/98). Najistotniejszym składnikiem gospodarstwa rolnego – w sensie przedmiotowym – jest grunt rolny. Bez niego nie może istnieć gospodarstwo rolne. Występowanie pozostałych składników gospodarstwa, wymienionych w art. 55³ K.c., nie jest konieczne dla bytu samego gospodarstwa.

Inaczej mówiąc, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej (por. np. wyroki NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16, oraz z dnia 30 sierpnia 2018 r., II OSK 2157/18, czy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 listopada 2018 r. II SA/Gd 484/18).

Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego nie można pominąć, iż jednym z jego istotnych elementów jest to, że stanowi pewną zorganizowaną całość gospodarczą. Bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy wchodzące w jego skład grunty są rozproszone, czy też pozostają w zwartym kompleksie.

Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma zatem decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to, czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 października 2017 r., II SA/Rz 783/17).

Warto dodać, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a zatem decyzja o warunkach zabudowy musi być z nimi zgodna.

 

 

Często przy wskazywaniu definicji zabudowy zagrodowej organy powoływały się na § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Zgodnie z tym przepisem przez zabudowę zagrodową należy w szczególności rozumieć budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy zatem o tym, że w istocie stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym zabudowa jednorodzinna (mieszkalna) nie może być jej kontynuacją.

Jak jednak przyjmowały sądy administracyjne pojęcie „zabudowy zagrodowej” w rozumieniu § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia nie może być uznane za jego definicję legalną przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Każda definicja legalna ma bowiem określony zakres zastosowania, którym może obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa (por. wyroki NSA z dnia 21 października 2016 r., II OSK 101/15 oraz z dnia 1 września 2021 r., II OSK 3171/18).

Zabudowa zarodowa – kto może wybudować dom

 

Jak wynika z przytoczonej definicji zabudowy zagrodowej jej budowa możliwa wyłącznie na terenach rolniczych oraz musi być funkcjonalnie związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Powstała zabudowa mieszkaniowa musi mieć  funkcjonalny związek z produkcją rolniczą czy też przetwórstwem rolno-spożywczym. To oznacza, że by uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej konieczne jest posiadanie statusu rolnika.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 461) za gospodarstwo rolne należy uważać gospodarstwo rolne w rozumieniu K.c., w którym powierzchnia nieruchomości rolnej albo łączna powierzchnia nieruchomości rolnych jest nie mniejsza niż 1 ha. Rolnikiem indywidualnym jest zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy osoba fizyczna będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo.

 

Korzyści zaliczenia inwestycji jako zabudowa zagrodowa

 

W myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Tego rodzaju zabudowa nie wymaga zatem zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Jednocześnie oznacza to, że nie ma potrzeby rozważania, czy zabudowa zagrodowa spełnia kryteria z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli spełniony jest wymóg zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Należy zwrócić również uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego istotą, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie powinno się bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego, jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu, zwłaszcza, jeśli wymogi współczesnego prowadzenia produkcji towarowej, czy zwierzęcej wymagają lokalizacji licznych i różnych pod względem funkcjonalnym obiektów gospodarczych (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2021 r.,II SA/Ol 203/21).

Podsumowując, w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach.