25 lipca 2025 r.

Pozwolenie na budowę stanowi dla inwestora upragniony koniec administracyjnej odysei a zarazem niezbędny dokument, bez którego nie można rozpocząć większości robót budowlanych. Przy szybko zmieniających się cenach materiałów i prac budowlanych, nierzadko finansowanych z uzyskanego kredytu czy pożyczki, czas uzyskania pozwolenia na budowę nabiera istotnego znaczenia. W jakim terminie starosta oraz inne organy architektoniczno-budowlane powinny wydać pozwolenie na budowę, jak należy liczyć terminy oraz jakie konsekwencje grożą za ich przekroczenie można dowiedzieć się z niniejszego wpisu.

 

Pozwolenie na budowę

Zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej „u.p.b.”) pozwolenie na budowę to decyzja administracyjna zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Jest to zatem podstawowy środek reglamentacji prawnobudowlanej, a wyjątki od tej zasady przewidują przepisy art. 29-31 u.p.b. Dlatego decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może być zatem wydana w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Przedmiotem pozwolenia jest bowiem określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Dlatego organy architektoniczno – budowlane nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty zrealizowano lub są w trakcie. Zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 2 u.p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

 

Jakie znaczenie ma pozwolenie na budowę?

 

Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego (art. 28 ust. 1 u.p.b.), przy czym przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 u.p.b.), a przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 u.p.b.).

W myśl ustawy Prawo budowlane za rozpoczęcie robót budowlanych uznać należy podjęcie prac przygotowawczych, czyli prac określonych w art. 41 ust. 2 u.p.b.

Pracami przygotowawczymi są:

1. wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie;
2. wykonanie niwelacji terenu;
3. zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów;
4. wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Podkreślić należy, że prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem.

 

 

Jakie organy wydają pozwolenie na budowę?

 

Co do zasady organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji wydającym pozwolenie na budowę jest starosta, a w miastach na prawach powiatu prezydent miasta pełniący funkcję starosty.

Natomiast organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach niektórych obiektów i robót budowlanych wymienionych szczegółowo w u.p.b. (np. usytuowanych na obszarze kolejowym albo na terenach zamkniętych) jest wojewoda.

 

Terminy wydania pozwolenia na budowę

 

Podstawowym aktem prawnym określającym terminy załatwiania spraw przez organy administracji publicznej jest ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej „k.p.a.”). Zgodnie z art. 35 § 1-3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Jednocześnie zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw. Takim przepisem szczególnym jest art. 35 ust. 6 u.p.b. zawierającym kilka terminów na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, w zależności od rodzaju i miejsca inwestycji.

Podstawowy termin na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wynosi 65 dni. Dotyczy on wszystkich spraw pozwoleń na budowę określonych w ustawie Prawo budowlane, poza poniższymi wyjątkami.

W przypadku realizacji inwestycji kolejowej lub inwestycji w zakresie biogazowni rolniczej spełniającej warunki określone w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych, a także ich funkcjonowaniu (Dz. U. poz. 1597), termin wynosi 45 dni.

Natomiast w terminie 30 dni powinna zostać wydana decyzja w sprawie pozwolenia na budowę  w przypadku:

1. realizacji inwestycji zlokalizowanych na terenach zamkniętych ustalonych decyzją Ministra Obrony Narodowej, służących bezpieczeństwu i obronności państwa,
2. instalowania na budynku instalacji odnawialnego źródła energii wykorzystującej do wytwarzania energii energię promieniowania słonecznego o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 150 kW oraz wchodzących w jej skład magazynów energii elektrycznej w rozumieniu art. 3 pkt 10k ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne,
3. nadbudowy, rozbudowy, przebudowy lub remontu:

• instalacji odnawialnego źródła energii,
• urządzeń i instalacji w rozumieniu art. 3 odpowiednio pkt 9 i 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, niezbędnych do przyłączenia do sieci instalacji odnawialnego źródła energii.

Podkreślić należy, że wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oznacza, że organy mają wydać w tym terminie rozstrzygnięcie, które może być pozytywne albo negatywne. Wskazane terminy należy liczyć od dnia złożenia wniosku, tj. od momentu, w którym do organu wpłynie kompletny i wolny od braków formalnych wniosek złożony w sposób tradycyjny lub wniesiony drogą elektroniczną.  

 

 

Konsekwencje niezachowania terminu do wydania pozwolenia na budowę

 

W przypadku, gdy właściwy organ nie wyda we wskazanych wyżej terminach decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Kara ta zatem nie będzie stanowić żadnej rekompensaty dla wnioskodawcy.

Przepisy Prawa budowlanego o nakładaniu na organy kary za opóźnienie nie wyłączają oczywiście możliwości wniesienia ponaglenia na bezczynność lub przewlekłość, a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje możliwość zasądzenia przez sąd od organu na rzecz skarżącego pewnej sumy pieniężnej (maksymalnie w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). Przy czym podkreślić należy, że sam fakt bezczynności, nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu – bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie – oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 maja 2025 r., III SAB/Gd 180/25).

 

 

Jakie kwestie analizuje organ przed wydaniem pozwolenia na budowę?

 

Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia o wpisie projektanta i projektanta sprawdzającego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego potwierdzającego prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wydanego przez tę izbę;

4) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.b.;

5) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych;

6) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego;

W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 u.p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.

W razie spełnienia wymagań określonych w ustawie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

 

 

Jak liczyć termin do wydania pozwolenia na budowę?

 

Pozwolenie na budowę powinno być wydane w terminie określonym w dniach. Zgodnie zatem z art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą (art. 57 § 4 k.p.a.).

Zgodnie z art. 35 ust. 8 u.p.b.: „Do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu”.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przepis art. 35 ust. 8 u.p.b. (będący w istocie powtórzeniem art. 35 § 5 k.p.a.), nie daje podstawy do odliczenia od terminu załatwienia sprawy, o którym stanowi art. 35 ust. 6 u.p.b., czynności procesowych podejmowanych przez organ administracji publicznej o charakterze typowym, niewymagających podjęcia dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania sprawie dalszego biegu.

Do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 u.p.b. nie można zatem zaliczać zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czy ich zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, a także nie można odliczyć okresu oczekiwania na doręczenie korespondencji stronom. Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2019 r., II OSK 960/18).

Natomiast w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić między innymi wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, których możliwość zabudowy zostanie ograniczona przez projektowaną inwestycję. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zabudowę. Niezbędne jest zatem wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu.

 

Pomoc prawną w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, odmowy wydania pozwolenia na budowę czy w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę nie zostaje wydane w terminie, zapewni Państwu nasza Kancelaria.