15 listopada 2021

Czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym należy dokonywać w przepisanym prawem terminie. Nie zawsze jednak  jest to możliwe z uwagi na dotykające nas sytuacje losowe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego zawiera przepisy, które umożliwiają przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym. Ideą instytucji przywrócenia terminu jest przeciwdziałanie zamykaniu jednostce drogi do dochodzenia obrony swoich praw i interesów z przyczyn od niej niezależnych.

W niniejszym wpisie najpierw zostaną przedstawione standardowe przepisy dotyczące przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym. W związku z obowiązującym aktualnie w Polsce stanem epidemii COVID-19 wprowadzone zostały również pewne istotne modyfikacje, o których można przeczytać pod koniec wpisu.

Spis treści

Przesłanki przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym

Zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. warunkiem przywrócenia terminu jest łączne spełnienie następujących przesłanek:

• złożenie przez zainteresowanego prośby (podania) o przywrócenie terminu;
• złożenie wniosku o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu;
• uprawdopodobnienie we wniosku, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego (wnioskodawcy);
• wraz ze złożeniem wniosku należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

 

 

 

Przywróceniu podlegają wyłącznie terminy o charakterze procesowym

 

Należy oczywiście pamiętać, że przywrócenie terminu dotyczy wyłącznie terminów o charakterze procesowym. Są to np.: termin 14 dniowy na złożenie odwołania od decyzji czy termin 7 dniowy na wniesienie zażalenia na postanowienie. Nie podlegają przywróceniu terminy o charakterze materialnoprawnym. W szczególności są to terminy określające czas, na który przyznane zostało określone uprawnienie czy nałożony obowiązek. Np. są to 3 letnie terminy o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

 

Elementy wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym

 

Prośba o przywrócenie terminu jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a. Podanie o przywrócenie terminu powinno zawierać poza elementami wskazanymi w art. 58 k.p.a. co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.

 

 

 

Zainteresowany czyli kto?

 

Zainteresowanym jest podmiot uprawniony lub zobowiązany do dokonania konkretnej czynności procesowej w określonym terminie. To będą w szczególności strony w postępowaniu administracyjnym, ale to może być również świadek, który chciałby wnieść zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny za brak stawienia się na wezwanie w celu przesłuchania.

Przywrócenie terminu zależne jest wyłącznie od woli zainteresowanego. Wnioskodawca powinien zatem w sposób jednoznaczny wyrazić swoją intencję w tym zakresie. Przyjęcie, że np. złożenie spóźnionego odwołanie oznacza jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu, w istocie stanowiłoby o zbędności przepisów o przywróceniu terminu. Oznacza to również, że organ administracji publicznej nie może z urzędu przywrócić terminu, nawet jeżeli uznaje, że zachodzą ku temu wszystkie przesłanki. Przywrócenie terminu bez wniosku stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

 

Termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym

 

Złożenie wniosku o przywrócenie terminu  powinno nastąpić w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Co bardzo istotne, jest to termin nieprzywracalny, bowiem stosownie do kategorycznie brzmiącego art. 58 § 3 k.p.a. przywrócenie terminu do złożenia prośby jest niedopuszczalne. Przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu uznać zatem należy za pierwotną w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż jest to termin, który nie podlega przywróceniu (zob. wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 2959/20).

Termin siedmiodniowy liczyć należy zatem od dnia, w którym ustąpiła przeszkoda uniemożliwiająca wcześniejsze dokonanie czynności.

Należy również pamiętać, że z treści art. 58 § 2 k.p.a. wynika obowiązek wskazania przez składającego wniosek o przywrócenie terminu daty ustania przyczyny uchybienia, co stanowi element konieczny wniosku. Niepodanie daty rodzi po stronie organu obowiązek wezwania wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku.

 

 

 

 

Uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu

 

Przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym zależy od uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Jest to środek zwolniony od ścisłych formalności dowodowych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2010 r., III SA/Wa 97/10). Dlatego w sprawach o przywrócenie terminu wystarczające jest jedynie uprawdopodobnienie zdarzeń, które były przeszkodą do złożenia pisma w terminie, a nie przedstawienie niepodważalnych dowodów, świadczących o niedających się przezwyciężyć przeszkodach (zob. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r., II FSK 178/12).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że brak winy w uchybieniu terminu zachodzi, gdy zachowanie strony postępowania odpowiada obiektywnemu miernikowi staranności, a więc staranności w prowadzeniu spraw, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Nawet lekkie niedbalstwo przy dokonywaniu czynności w toku postępowania wyklucza przywrócenie terminu. Należy bowiem pamiętać, że terminy odgrywają kluczową rolę w możliwości wykonywania (oraz egzekwowania) decyzji administracyjnych czy postanowień.

Jak wyjaśnił WSA w Łodzi w wyroku z 28 maja 2021 r. (II SA/Łd 178/21) uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu zakreślonego do jej wykonania wymaga uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej (przy rozumieniu umyślności jako zamierzonego działania sprzecznego z regułą lub regułami postępowania bądź na powstrzymaniu się oddziałania mimo obowiązku czynnego zachowania), ale także lżejszej jej postaci – niedbalstwa (rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej o swoje interesy).

Przy ocenie, czy uchybienie terminu było zawinione, należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu należy zaliczyć np. przerwę w komunikacji, powódź, pożar czy nagłą chorobę, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą.

 

 

 

Sam wniosek o przywrócenie terminu nie wystarczy

 

Wniosek o przywrócenie terminu nie okaże się skuteczny, jeżeli zainteresowany nie dopełni jednocześnie czynności, której termin wcześniej przekroczył. Dlatego składając wniosek o przywrócenie terminu należy pamiętać, by w tym samym czasie wnieść np. odwołanie, zażalenie, uzupełnić braki. Wniosek o przywrócenie terminu i sama czynność mogą się znaleźć w jednym piśmie albo też w dwóch odrębnych podaniach. Np. osoba zainteresowana może zawrzeć prośbę o przywrócenie terminu w treści odwołania albo w piśmie zatytułowanym „wniosek o przywrócenie terminu” wyrazić swoje niezadowolenie z decyzji.

Jeżeli strona, składając wniosek o przywrócenie terminu, nie dokona równocześnie czynności procesowej, której w terminie nie dokonała, to obowiązkiem organu administracji jest wezwanie jej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braku formalnego podania przez dokonania tej czynności. Jeżeli strona nie dokona tej czynności, to organ pozostawi wniosek o przywrócenie terminu bez rozpoznania.

 

Organy właściwe w sprawie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym

 

Stosownie do treści art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Natomiast zgodnie z art. 59 §  2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia (a także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Oznacza to, że na postanowienie organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu przysługuje już tylko skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (a nie kolejne zażalenie). Skargę należy złożyć w terminie 30 dni od dnia doręczenia wnioskodawcy postanowienia o odmowie przywrócenia terminu.

 

Przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym a stan epidemii COVID-19

 

 

Stan epidemii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej został ogłoszony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491), który obowiązuje od 20 marca 2020 r. do odwołania.

W ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) dodany został ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255) przepis art. 15zzzzzn² ust. 1- 3. Przepis ten wszedł w życie z dniem 16 grudnia 2020 r.

Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

• od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
• do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
• przedawnienia,
• których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
• zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
• do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

– organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

W zawiadomieniu organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Jak widać, powyższy katalog przewiduje możliwość przywrócenia nie tylko terminów procesowych, ale również wybranych terminów materialnoprawnych. Przepisy te stanowią jednak wyjątek o przejściowym charakterze. Dlatego każdy przypadek wymaga dokładnej analizy z uwzględnieniem rodzaju terminu i jego wpływu na sytuację prawną jednostki.

Natomiast w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Oznacza to, że aktualnie termin siedmiodniowy na złożenie wniosku o przywrócenie terminu został mocą przepisu szczególnego wydłużony do 30 dni.

W najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym kształtuje się linia orzecznicza, zgodnie z którą okres epidemii spowodowanej COVID-19 wymaga nowego, mniej rygorystycznego sposobu dokonywania oceny przesłanek warunkujących przywrócenie terminu (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 15 września 2021 r., I SA/Po 526/21). Oczywiście sam fakt obowiązywania stanu epidemii nie powoduje, że z mocy prawa z urzędu będą przywracane terminy. Specustawa covidova zmodyfikowała jedynie zasady złożenia wniosku o przywrócenie terminu, wydłużając dotychczasowy termin do 30 dni i określając, że termin ten biegnie od doręczenia stronie stosowanego zawiadomienia organu (art. 15zzzzzn² ust. 1 ustawy).

Należy jednak mieć na uwadze, że o przywrócenie terminu w trybie art. 58 k.p.a. może wnioskować każdy zainteresowany, natomiast w trybie art. 15zzzzzn² ww. ustawy jedynie podmiot posiadający przymiot strony.