10 listopada 2022 r.

Kara pieniężna w prawie energetycznym stanowi zabezpieczenie realizacji licznych obowiązków o charakterze publicznoprawnym, których wymierzaniem zajmuje się przede wszystkim Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. Odpowiedzialność za popełniony delikt administracyjny ma charakter obiektywny, niezależny od winy, a wysokość kary może sięgać setek tysięcy czy nawet milionów złotych. Stąd warto poznać najważniejsze zasady dotyczące wymierzania administracyjnych kar pieniężnych przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.

Spis treści

Czym jest kara pieniężna?

Zanim przejdziemy do tego, czym jest kara pieniężna w prawie energetycznym, wypada wspomnieć o kilku kwestiach ogólnych. Otóż w polskim systemie prawa do 2017 roku nie było wyjaśnienia czym jest administracyjna kara pieniężna. Pojęcie to w prawie administracyjnym natomiast było i jest powszechnie używane przez doktrynę i orzecznictwo sądowe. W przepisach często stosuje się niejednolitą terminologię, przykładowo używa się określeń: opłata podwyższona, administracyjna kara pieniężna, kara pieniężna, opłata sankcyjna, sankcja pieniężna, kwota dodatkowa i dodatkowe zobowiązanie podatkowe.

Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw nastąpiło m.in. uregulowanie zasad ogólnych administracyjnych kar pieniężnych poprzez dodanie do Kodeksu postępowania administracyjnego odrębnego działu, którego przepisy określają ogólne zasady nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu (dział IVa).

Zgodnie z definicją zawartą w art. 189b Kodeksu postępowania administracyjnego przez administracyjną karę pieniężną należy rozumieć określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

Nałożenie a wymierzenie kary pieniężnej

W przepisach działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego przez nałożenie kary administracyjnej rozumie się fakt ukarania strony. Pojęcie to odnosi się do kar administracyjnych określonych w sposób sztywny lub widełkowy. Natomiast wymierzenie kary pieniężnej oznacza określenie wysokości nakładanej kary w granicach przewidzianych w przepisie prawa. Czyli jest to czynność mająca na celu wskazanie konkretnej kwoty pieniężnej, którą strona będzie obowiązana zapłacić w konsekwencji naruszenia prawa, którego się dopuściła.

Więcej o administracyjnych karach pieniężnych pisałem w tym miejscu.

Kara pieniężna w prawie energetycznym

Przepisy prawa energetycznego gwarantują ochronę ważnych dóbr publicznych i prywatnych określonych w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne oraz publicznych i prywatnych praw podmiotowych. Celem ustawy jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, rozwoju konkurencji, przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli, uwzględniania wymogów ochrony środowiska, zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych oraz równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii.

Ich przestrzeganie jest zabezpieczone przede wszystkim przez kary pieniężne, ale też i inne sankcje administracyjne, za jakie można uznać np. decyzję o cofnięciu czy ograniczeniu koncesji.

Kara pieniężna w prawie energetycznym jest nakładana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez właściwy organ (najczęściej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki), którego przedmiotem jest wyłącznie wymierzenie kary pieniężnej.

Funkcje kar pieniężnych w prawie energetycznym

W prawie energetycznym kary pieniężne pełnią funkcje prewencyjną, represyjną, zapobiegawczą oraz wychowawczą (por. wyrok SOKiK w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r., XVII AmE 285/18).

• Funkcja prewencyjna przejawia się w tym, że świadomość i nieuchronność sankcji administracyjnej stanowi bodziec mobilizujący adresatów do podporządkowania się obowiązkom o charakterze administracyjnoprawnym.
• Funkcja represyjna i zapobiegawcze polegają na tym, że podmioty ukarane będą stosować się do obowiązującego porządku prawnego.
• Funkcja wychowawcza realizowana jest poprzez oddziaływanie zniechęcająco na innych przedsiębiorców do podejmowania działań niezgodnych z prawem.

Za co grozi kara pieniężna w prawie energetycznym?

Katalog niepożądanych zachowań, za które ustawodawca przewidział wymierzenie kary pieniężnej, uregulowany został w szeregu ustaw. Jest to przede wszystkim art. 56 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Jednak kompetencje do nakładania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kar pieniężnych przewidziane są również w innych ustawach, które zaliczane są do aktów regulujących funkcjonowanie sektora energetycznego. Tytułem przykładu wskazać można na:

1. art. 33 ust. 9 pkt 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych;
2. art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym;
3. art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii;
4. art. 58 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zasadach pokrywania kosztów powstałych u wytwórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej;
5. art. 85 ust. 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o rynku mocy;
6. art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych.

Ile może wynieść wysokość kary pieniężnej?

W zależności od przypadku wysokość kary pieniężnej jest z góry ustalona przez ustawodawcę albo też określony jest przedział kwotowy, w ramach którego organ ustala konkretną kwotę kary.

Nieraz rozbieżności są bardzo dużo, bowiem kary pieniężne mogą wynieść od 1 000 zł do 5 000 zł, bądź od 10 000 zł do 50 000 zł, a nawet od 10 000 zł do 1 000 000 zł.

Generalnie w ustawie Prawo energetyczne przyjęto, że wysokość kary pieniężnej nie może przekroczyć:

Kto nakłada kary pieniężne w prawie energetycznym?

Do nakładania kar pieniężnych w ww. ustawach są w zależności od popełnionego deliktu administracyjnego uprawnione są poza Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki również inne organy, np. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej, minister właściwy do spraw energii.

W każdej z powyższych ustaw występuję od kilku do kilkudziesięciu rodzajów działań lub zaniechań, których naruszenie jest zagrożone karą pieniężną.

Karze pieniężnej podlega np. ten, kto:

• nie przedkłada do zatwierdzenia taryfy lub jej zmiany w terminie;
• stosuje ceny lub stawki opłat wyższe od zatwierdzonych lub stosuje taryfę niezgodnie z określonymi w niej warunkami;
• nie przestrzega obowiązku zakupu energii elektrycznej;
• nie przestrzega obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia Prezesowi URE świadectw pochodzenia lub świadectwa pochodzenia biogazu rolniczego;
• w certyfikacji lub w aukcji dopuścił się zachowania niezgodnego z przepisami prawa lub regulaminem rynku mocy;
• nie przedkłada w terminie Prezesowi URE różnego rodzaju sprawozdań lub podaje dane nieprawdziwe.

Wobec kogo może zostać wymierzona kara pieniężna w prawie energetycznym?

Z uwagi na szeroki zakres regulacji obejmujący prawo energetyczne oraz popełniony delikt administracyjny podmiotami wobec których może być wymierzona kara pieniężna będą osoby fizyczne, osoby prawne, rolnicy, czy przedsiębiorstwa energetyczne. Może to być również właściciel lub zarządca budynku wielolokalowego. Ponadto przepis art. 56 ust. 5 ustawy Prawo energetyczne przewiduje, że niezależnie od kary pieniężnej określonej w ust. 1-4 Prezes URE może nałożyć karę pieniężną na kierownika przedsiębiorstwa energetycznego, z tym że kara ta może być wymierzona w kwocie nie większej niż 300% jego miesięcznego wynagrodzenia.

Charakter odpowiedzialności a kara pieniężna w prawie energetycznym

Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie odpowiedzialność ponoszona na podstawie przepisów prawa energetycznego ma charakter obiektywny i wynika z samego faktu naruszenia określonych norm prawnych – w tym przypadku norm prawa energetycznego (tak np. Sąd Najwyższy w uzasadnieniach wyroków z 4 listopada 2010 r., III SK 21/10 oraz z 1 czerwca 2010 r., III SK 5/10). Z tego też względu, odpowiedzialność ta istnieje w oderwaniu od winy, tj. dla ustalenia odpowiedzialności nie jest konieczne wykazanie zawinionego zachowania przedsiębiorcy, lecz wystarcza stwierdzenie faktu zaistnienia określonego naruszenia prawa tzn. bezprawności.

To oznacza, że odpowiedzialność jest niezależna od subiektywnego elementu, jakim jest wina przedsiębiorcy. Dla możliwości zastosowania sankcji pieniężnej, o której mowa w przepisach prawa energetycznego, istotne jest zatem jedynie istnienie obowiązku prawnego zabezpieczonego sankcją pieniężną oraz stwierdzenie samego faktu jego naruszenia przez podmiot zobowiązany.

Charakterystyczne dla tego typu odpowiedzialności jest jej oderwane od konieczności stwierdzania winy i innych okoliczności sprawy, wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się zatem do ustalenia, czy określone zdarzenie wyczerpuje znamiona ustawowe i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r., P 64/07; wyrok SOKiK z dnia 24 lutego 2022 r., XVII AmE 76/21).

Stopień winy może mieć znaczenie dopiero przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej oraz ewentualnego odstąpienia – o ile konkretny przepis przewiduje możliwość określenia konkretnej kwoty kary zawierającej się w ustawowych „widełkach”.

Stanowisko odmienne

Warto odnotować, że orzecznictwie Sądu Najwyższego, a w ślad za nim w orzecznictwie Sądu Okręgowego w Warszawie  – Sądu ochrony konkurencji i konsumentów oraz Sądu Apelacyjnego w Warszawie, zgodnie z którą w sprawach z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki  nakładających kary pieniężne z tytułu naruszenia obowiązków wynikających z mocy ustawy lub decyzji, należy zapewnić przedsiębiorcom wyższy poziom sądowej ochrony praw, zaś zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia organu regulacji w zakresie dotyczącym kary pieniężnej powinny odpowiadać wymogom analogicznym do tych, jakie obowiązują sąd orzekający w sprawie karnej (wyroki Sądu Najwyższego z 14 kwietnia 2010 r., III SK 1/10 i z 1 czerwca 2010 r., III SK 5/10). Zgodnie z tą linią orzeczniczą przyjęto, że przedsiębiorstwo energetyczne może uniknąć kary, gdy wykaże, że obiektywne okoliczności danej sprawy uniemożliwiają mu przypisanie odpowiedzialności za naruszenia przepisów ustawy, z uwagi na podjęte przez to przedsiębiorstwo działania o charakterze ostrożnościowo-prewencyjnym (zob. wyrok Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia18 listopada 2020 r., XVII AmE 37/19).

Dyrektywy wymiaru kary pieniężnej w prawie energetycznym

Dyrektywy wymiaru kary pieniężnej w prawie energetycznym nie są jednolite. Zależą one od ustawy określającej obowiązek prawny zabezpieczony karą  pieniężną.

Zgodnie z art. 56 ust. 6 ustawy Prawo energetyczne ustalając wysokość kary pieniężnej, Prezes URE uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasowe zachowanie podmiotu i jego możliwości finansowe.

Ale już zgodnie z art. 174 ust. 1 ustawy o odnawialnych źródłach energii ustalając wysokość kary pieniężnej, Prezes URE lub inne organy, o których mowa w art. 169 ust. 1, mają uwzględniać zakres naruszeń, powtarzalność naruszeń lub korzyści finansowe możliwe do uzyskania z tytułu naruszenia. Nie ma już znaczenia stopień szkodliwości czynu.

Z kolei w art. 85 ust. 7 ustawy o rynku mocy wskazano, że ustalając wysokość kary pieniężnej, Prezes URE uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na rynek mocy, skutki naruszenia oraz możliwości finansowe przedsiębiorcy.

Odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej w prawie energetycznym

Na podstawie art. 56 ust. 6a ustawy Prawo energetyczne Prezes URE może odstąpić od wymierzenia kary, jeżeli stopień szkodliwości czynu jest znikomy, a podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek.

Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2019 r., I NSK 95/18, przepis ten należy interpretować z uwzględnieniem zasady sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych, a także zasady równowagi i podziału władzy. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki dysponuje więc pewnym luzem decyzyjnym przy interpretacji przesłanki znikomości szkodliwości społecznej czynu, a w razie ziszczenia się wspomnianej przesłanki – uznaniem administracyjnym przy wyborze wariantu rozstrzygnięcia: odstąpienia od kary pieniężnej bądź nieodstąpienia od tej kary.

Jeżeli w danej ustawie (np. w ustawie biokomponentach i biopaliwach ciekłych) nie ma określonych przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wówczas zastosowanie znajduje przepis art. 189f § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu przesłankami uzasadniającymi odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, są:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Termin nałożenia kary pieniężnej w prawie energetycznym

W samych ustawach z zakresu prawa energetycznego nie ma wskazanych terminów przedawnienia kar pieniężnych. Zgodnie z art. 56 ust. 7a prawa energetycznego w sprawach dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z wyłączeniem art. 68 § 1-3.

Wobec tego zastosowanie znajduje przepis art. 189g k.p.a. Zgodnie z nim administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Taki sam termin przewidziany został do jej wykonania, który liczony jest od dnia, w którym kara powinna być wykonana (art. 189 § 3g k.p.a.).

Powyższe rozważania jasno wskazuję, że w każdej sprawie należy w sposób indywidualny podejść do zasadności nałożenia i wymierzenia kary pieniężnej w prawie energetycznym.

Pomoc prawną i reprezentację w sprawach dotyczących nakładania i wymierzania kar pieniężnych w prawie energetycznym zapewni Państwu nasza Kancelaria.