13 czerwca 2022 r.

Pozytywna decyzja o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w celu realizacji planowanej inwestycji była często dla inwestora nieosiągalna. Powodem takiego stanu rzeczy był brak jednolitej podstawy prawnej dla takiego rozstrzygnięcia. To powodowało duże rozbieżności w praktyce organów oraz sądów administracyjnych. W wyniku zmiany przepisów w styczniu 2022 roku nie powinno być więcej wątpliwości w tym zakresie.

Spis treści

Decyzja o warunkach zabudowy

Na wstępie wypada przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy jest jedną z form prawnej reglamentacji uprawnień właściciela nieruchomości, co do sposobu jej zagospodarowania. Określa ona podstawowe kwestie dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych realizacji planowanych zamierzeń. Jej celem jest tylko i wyłącznie przesądzenie o dopuszczalnym w świetle istniejącego ładu sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być przy tym realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym – stanowiącego element treści tego prawa – określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej jako „u.p.z.p.” (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) prawa do zagospodarowania terenu[1].

 

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy

 

Co do zasady zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w ustawie następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

• w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
• strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
• strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

 

 

Rola i charakter decyzji o warunkach zabudowy

 

Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować[2]. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Z kolei ma on obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej[3].

 

 

Decyzja o warunkach zabudowy dla części działki w dotychczasowym stanie prawnym i orzecznictwie

 

W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie przepisów u.p.z.p. brak do tej pory było jednolitego stanowiska co do możliwości ustalenia warunków zabudowy tylko dla części działki.

Zarysowały się w tym zakresie dwie linie orzecznicze.

W części orzeczeń przyjmuje się, że w przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji[4].

Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być przy tym postrzegane jako próba obejścia prawa. Wydzielona część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Podnosi się, że taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być uznany jako wskazanie usytuowania obiektu w ściśle określonym miejscu. Na etapie ustalania warunków zabudowy jest to niedopuszczalne. Czym innym jest jednak określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym precyzyjne wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. Ta ostatnia materia należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej[5].

Usprawiedliwiona i przyjmowana była taka interpretacja pojęcia „terenu” na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z wykluczeniem precyzyjnego wskazania usytuowania (lokalizacji) projektowanego obiektu na działce[6].

W orzecznictwie spotkać można również poglądy odmienne, a mianowicie, że przez „teren” o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji[7]. W judykaturze wskazuje się także, że objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej nie jest niemożliwe, to jednak musi to wynikać ze szczególnych uwarunkowań, część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw[8].

 

 

Decyzja o warunkach zabudowy dla części działki po zmianie przepisów

 

Powyższe rozbieżności doprowadziły do zmian na poziomie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniach wykonawczych.

Zgodnie z art. 64b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przepis wszedł w życie z dniem 3 stycznia 2022 r.) wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wniosek o ustalenie warunków zabudowy składa się na formularzu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy w:

1)  postaci papierowej albo

2)  formie dokumentu elektronicznego.

 

Formularz wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy

 

Wzór formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy aktualnie określa rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399). Rozporządzenie również zaczęło obowiązywać również z dniem 3 stycznia 2022 r.

Zgodnie z punktem 6 wzoru formularza należy oznaczyć teren objęty wnioskiem poprzez wskazanie ulicy, nr domu, miejscowości, kodu pocztowego oraz podać identyfikator działki lub działek ewidencyjnych. W przypadku formularza w postaci papierowej zamiast identyfikatora działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych można wskazać jednostkę ewidencyjną, obręb ewidencyjny i nr działki ewidencyjnej oraz arkusz mapy, jeżeli występuje. W przypadku formularza w postaci elektronicznej podaje się wyłącznie identyfikator działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych.

Odpowiedź na pytanie, czy decyzja o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej może zostać wydana daje nam również punkt 7 formularza wniosku, w którym należy przedstawić charakterystykę inwestycji.

W punkcie 7.2 zatytułowanym „Sposób wyznaczenia terenu inwestycji, wskazanego w punkcie 6” mamy bowiem do wyboru zaznaczenie jednej z dwóch opcji:

• teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną lub działki ewidencyjne
• teren inwestycji obejmuje część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych

 

W przypadku określenia granic terenu objętego wnioskiem jako część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych konieczne jest określenie granic terenu nie tylko w formie opisowej, ale również w formie graficznej.

 

Już powyższa zmiana potwierdza nam, że decyzja o warunkach zabudowy dla części działki jest jedną z legalnych opcji zagospodarowania określonego terenu. Nie jest to jednak jedyna zmiana. Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. dokonano zmiany rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy po pierwsze zwrócić uwagę na zmianę brzmienia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Pojęcie „działka” zastąpiono pojęciem „teren”. I tak obecnie obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ponadto zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia  szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu (wcześniej działki), wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

 

 

Podsumowanie

Treść aktualnych przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz zasady wypełniania nowego wzoru formularza potwierdzają, że decyzja o warunkach zabudowy dla części działki jest w pełni prawnie dopuszczalna, jeśli tylko wniosek o jej wydanie będzie spełniał inne kryteria i wymogi formalne.

Należy jednak pamiętać, że do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed 3 stycznia 2022 r., czyli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosuje się przepisy dotychczasowe.

 

By mieć pewność, że wszystko formalności są spełnione, przed wystąpieniem do organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy warto skontaktować się naszą Kancelarią.

 

[1] Tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06 czy w wyroku WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2022 r., II SA/Łd 846/21, CBOSA.

[2] Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., II SA/Bk 719/11, CBOSA.

[3] Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2018 r., II SA/Wr 373/18, CBOSA.

[4] Tak np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16 oraz z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19, CBOSA.

[5] Np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10 oraz z dnia 18 maja 2016 r., II OSK 1663/15, CBOSA.

[6] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r., II OSK 1549/21, CBOSA.

[7] Np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2020 r., II OSK 1955/20, CBOSA.

[8] Tak np. NSA w wyrokach z dnia 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17 oraz z dnia 5 września 2019 r., II OSK 2447/17, CBOSA.