13 lipca 2021

Czy należy wnieść odwołanie od decyzji administracyjnej? To jeden z częstych dylematów, nad którymi zastanawiają się strony postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności zależy to oczywiście od oczekiwań strony co do rozstrzygnięcia oraz od tego, jak bardzo zdeterminowana jest uzyskaniem pozytywnej dla siebie decyzji administracyjnej. I nie jest przy tym powiedziane, że zawsze najbardziej zainteresowanym w sprawie jest podmiot, który zainicjował dane postępowanie.

W niniejszym wpisie przedstawione zostaną najistotniejsze korzyści, które mogą płynąć z wniesienia odwołania.

Spis treści

Odwołanie od decyzji administracyjnej

Odwołanie od decyzji administracyjnej jest środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w postępowaniu administracyjnym. Konstrukcja prawna odwołania opiera się na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (czyli dokonaną z zachowaniem wszystkich wymogów formalnych i w określonym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony.

 

Kto może wnieść odwołanie od decyzji administracyjnej

W myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji każdej ze stron służy odwołanie tylko do jednej instancji. Postępowanie administracyjne jest bowiem dwuinstancyjne. Za stronę postępowania administracyjnego uznać należy każdego (osobę fizyczną, osobę prawną, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej), czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 i 29 k.p.a.). Prawo wniesienia środka odwoławczego przysługuje zatem wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji lub powinny być stronami tego postępowania (na marginesie oczywiście zastrzec należy szczególne uprawnienia prokuratora czy Rzecznika Praw Obywatelskich wynikające wprost z ustawy).

 

Elementy odwołania od decyzji administracyjnej

Przepisy k.p.a. wskazują, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, że spełnia ogólne kryteria pisma, a z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Ponadto, mimo że nie jest obowiązkowe, to w przypadku negatywnego dla siebie rozstrzygnięcia warto rozważyć opcję skorzystania z pomocy fachowego pełnomocnika, który kompleksowo i obiektywnie pomoże ocenić sytuację strony w danej sprawie, wskazując na możliwe do podjęcia działania.

 

 

Gdzie należy wnieść odwołanie od decyzji

Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Przykładowo od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki czy też innych organów regulacyjnych odwołanie nie przysługuje do innych organów, a do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Ponadto od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra (w rozumieniu przepisów k.p.a.) lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

 

Termin do wniesienia odwołania

Odwołanie strona może wnieść co do zasady w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji. Przepisy szczególne mogą przewidywać inny termin do wniesienia odwołania (art. 127 § 1 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a.). W powyższych terminach może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł (np. od sąsiada). W razie nieskorzystania przez stronę z odwołań w powyższym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. Wówczas stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

 

 

Konsekwencje prawne wniesienia odwołania od decyzji

Uruchomienie postępowania odwoławczego powoduje, że organ odwoławczy obowiązany jest po pierwsze ponownie rozpoznać rozstrzygniętą przez organ I instancji sprawę merytorycznie. Każda bowiem sprawa administracyjna powinna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zanim jednak nastąpi rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, już sam fakt rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania powoduje, że do czasu jego zakończenia decyzja co do zasady nie podlega wykonaniu. Następnie, jeśli w czasie biegu terminu do wniesienia odwołania chociaż jedna ze stron wniesie odwołanie, to wówczas do momentu wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, decyzja organu I instancji również nie podlega wykonaniu.

Rygor natychmiastowej wykonalności

Od powyższej zasady są (jak to w prawie) przewidziane wyjątki. Otóż decyzja podlega wykonaniu, mimo że nie upłynęły jeszcze wskazane wyżej terminy do wniesienia odwołania, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności albo decyzji podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Ponadto przepisy k.p.a. przewidują, że decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania.

 

Prawo do zrzeczenia się odwołania

O tym ostatnim przypadku warto pamiętać, bowiem obecnie istnieje możliwość zrzeczenia się prawa do odwołania (art. 127a k.p.a.). W takim przypadku z dniem doręczenia organowi administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Jest to korzystne rozwiązanie dla strony zainteresowanej jak najszybszą realizacją uprawnienia wynikającego z decyzji administracyjnej – np. inwestor będzie mógł szybciej przystąpić do realizacji budynku objętego pozwoleniem na budowę czy wykorzystać pozwolenie wodnoprawne.

 

Czy odwołanie od decyzji może zaszkodzić stronie?

Często strony zastanawiając się nad sensem wniesienia odwołania obawiają się, że decyzja organu odwoławczego może być dla nich mniej korzystna niż pierwotna. W końcu poddając po raz drugi sprawę merytorycznemu rozstrzygnięciu przed organem odwoławczym może dojść do zmiany decyzji. W przypadku całkowicie negatywnej, niekorzystnej, czy niespełniającej oczekiwań strony decyzji administracyjnej, kwestia wniesienia odwołania zazwyczaj nie powoduje wielkich rozterek. Natomiast trudniej stronie zdecydować się na wniesienie odwołania, gdy decyzja jest dla niej częściowo korzystna (w szczególności dotyczyć to może decyzji, przy których wydawaniu organy dysponują pewnym luzem decyzyjnym – np. gdy mogą określić wysokość kary pieniężnej w ramach pewnego przedziału kwotowego).

 

Decyzje organu odwoławczego

Od razu zatem w tym miejscu wyjaśnić należy, że przepis art. 138 k.p.a. przewiduje zamknięty katalog decyzji, które może wydać organ odwoławczy. Wniesienie odwołania przez stronę może spowodować między innymi, że decyzja organu pierwszej instancji zostanie utrzymana w mocy. Może też organ odwoławczy uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści.

 

Zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się

 

 

By zapewnić stronom względną pewność co do tego, że decyzja nie zostanie zmieniona na ich niekorzyść, do przepisów o postępowaniu odwoławczym wprowadzony został w art. 139 k.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (tzw. zakaz reformationis in peius). Zakaz ten uznawany jest za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Stanowi on podstawową gwarancję procesową, zgodnie z którą wniesione odwołanie od decyzji administracyjnej nie może spowodować wydania niekorzystnego z punktu widzenia strony rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Przez „niekorzyść” należy tu rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego (wyrok WSA w Kielcach z 20 lutego 2020 r., I SA/Ke 503/19). Sformułowana w tym przepisie zasada nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych organu odwoławczego wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ nie kończą one definitywnie sprawy, a przekazują sprawę do ponownego rozpatrzenia.

 

Wyjątki od zakazu wydawania decyzji na niekorzyść strony

Powyższy zakaz orzekania na niekorzyść nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Organ odwoławczy powinien bowiem wydać rozstrzygnięcie, które z punktu widzenia strony odwołującej jest niekorzystne, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Pojęcie rażącego naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. obejmuje kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 156 § 1 k.p.a.

Ponadto w sytuacji, gdy odwołania złożyło kilka stron o sprzecznych interesach i żądania odwołań są przeciwstawne, zakaz reformationis in peius również nie powstaje (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 6 listopada 2019 r., II SA/Po 756/19). Dzieję się tak dlatego, bo uwzględnienie żądania jednej ze stron (decyzja na korzyść strony) jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony (decyzja na niekorzyść strony).

Należy też podkreślić, że zasada ta nie oznacza nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej.

Jeżeli decyzja organu odwoławczego narusza zakaz orzekania na niekorzyść strony, czyli doszło do naruszenia przepisu art. 139 k.p.a., wówczas zasadnym jest wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

 

Czy wnosić odwołanie od decyzji administracyjnej?

Podsumowując, w postępowaniu odwoławczym strona może co do zasady oczekiwać, że wniesione przez nią odwołanie, nawet jeżeli nie okaże się skuteczne, to nie spowoduje nic gorszego niż utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją organu I instancji. Jedynie ściśle określone wyżej wyjątki mogą doprowadzić do jej pogorszenia.

 

 

Powyższe rozważania mają oczywiście charakter ogólny. Każdy przypadek wymaga bowiem indywidualnej analizy prawnej i rozważenia najlepszej dla strony opcji w konkretnej sprawie administracyjnej. Radca prawny czy adwokat mogą Państwu w tym zakresie służyć swoją wiedzą i doświadczeniem, udzielić kompleksowej porady prawnej, a w razie potrzeby reprezentować w postępowaniu odwoławczym.