9 kwietnia 2025 r.

Opinia biegłego w postępowaniu administracyjnym stanowi sformalizowaną prawnie opinię, która jest wydawana w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. W postępowaniu administracyjnym często bowiem pojawiają się zagadnienia, których stopień skomplikowania i złożoność przekracza poziom wiedzy i doświadczenia posiadanego przez przeciętną osobę. Stąd organy administracji publicznej mogą sięgnąć po dowód w sprawie w postaci opinii biegłego.  Czy obowiązkiem organu jest powołanie biegłego w celu sporządzenia opinii, gdy strona o to wnosi? O tym przeczytasz w poniższym tekście.

 

Jakie są obowiązki organu w postępowaniu administracyjnym?

 

Opinia biegłego w postępowaniu administracyjnym stanowi jeden ze środków dowodowych mających pozwolić organowi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Postępowanie administracyjne uregulowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA) charakteryzuje się bowiem szeregiem zasad, których przestrzeganie należy do podstawowych obowiązków organów administracji publicznej. Jak wynika z zasady prawdy obiektywnej obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, stosownie do art. 7 KPA w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej (art. 8 § 1 KPA) powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 KPA). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 KPA, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest także art. 80 KPA, w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

 

Podstawa prawna powołania biegłego

 

Zgodnie z art. 84 § 1 KPA, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W świetle zatem powyższego przepisu powołanie przez organ biegłego należy uznaje się za uzasadnione, jeśli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Jednakże oceny w tym zakresie dokonuje organ administracji uwzględniając okoliczności danej sprawy, wymagany zakres ustaleń, stopień ich skomplikowania. Powołanie biegłego, w myśl art. 84 § 1 KPA, ma zatem charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Brak jest zatem obowiązku po stronie organu powoływania biegłych, którzy zweryfikowaliby jego stanowisko i wyniki ustaleń w sprawie. To strona kwestionująca te ustalenia może posłużyć się dowodami wskazującymi na okoliczności, których istnienie bądź ich brak pragnie wykazać.

Oczywiście nie oznacza to, że organy bez jakiegokolwiek rozważanie konkretnego stanu faktycznego sprawy i uzasadnienia zawsze mogą odmówić powołania biegłego. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena wyników tego postępowania wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie.

 

 

Czy organ ma obowiązek powołać biegłego w postępowaniu administracyjnym na żądanie strony?

 

Stosownie do treści art. 78 § 1 KPA, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Należy jednak pamiętać, że to organy administracji publicznej są powołane do załatwia spraw przez wydanie decyzji administracyjnej. Stąd z samej istoty funkcjonowania organów wynika, że konkretna sprawa załatwiana jest przez te organy samodzielnie, zaś ocena istotnych jej okoliczności powinna być dokonywana w granicach obowiązującego prawa i w ramach przyznanych organom kompetencji. Organy te powołane zostały bowiem, w ramach szeroko rozumianego systemu prawnego, do załatwiania spraw określonego rodzaju. W związku z tym w składzie tych organów funkcjonują specjaliści z określonych dziedzin, którym powierzono rozpatrywanie i rozstrzyganie problemów powstałych na tle konkretnych spraw administracyjnych. Nie można zatem automatycznie przesądzać by regułą stawało się powoływanie przez te organy biegłych w zakresie rozpatrywanych przez nie spraw (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2009 r., II GSK 878/08, CBOSA). Stąd też organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez sam organ (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2023 r., II GSK 524/20, CBOSA). Jeśli jednak takie wątpliwości pozostają, to obowiązkiem organu jest rozważenie zasadności powołania biegłego.

 

Kiedy biegły w postępowaniu administracyjnym powinien być powołany przez organ?

 

Korzystanie z dowodu z opinii biegłego w postępowaniu administracyjnym powinno odbywać się w sytuacjach wymagających dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wiadomości specjalnych, przez które należy rozumieć fachowe informacje z różnych dziedzin nauki, techniki, sztuki, rzemiosła, rolnictwa, budownictwa, medycyny, gospodarki wodnej, leśnictwa, żywności i żywienia, górnictwa, dozoru technicznego, ochrony przyrody czy obrotu gospodarczego (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 12 października 2011 r., IV SA/Po 731/11, CBOSA), które nie są znane przeciętnemu członkowi społeczeństwa, są zdobywane w drodze uzyskania wykształcenia w określonej dziedzinie lub przez wykonywanie zawodu pozwalającego na zdobyciu doświadczenia w określonym zakresie powyżej zwykłego poziomu w danym zawodzie.

 

 

Kto może być biegłym w postępowaniu administracyjnym?

 

Jako biegły w postępowaniu administracyjnym może wystąpić osoba dysponująca wiadomościami specjalnymi, a zatem każdy kto ma specjalistyczną wiedzę niezbędną do ustalenia istotnych do rozstrzygnięcia danej sprawy okoliczności.

Opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 KPA jest opinia osoby posiadającej wiadomości specjalne sporządzona na zlecenie organu. Przepisy KPA nie przewidują określonych kryteriów kwalifikowania danej osoby jako biegłego, może nim być zatem każda osoba posiadająca wiadomości specjalne, niezależnie od sposobu, w jaki je uzyskała. Przepisy szczególne mogą przewidywać obowiązek powołania biegłego z listy rzeczoznawców.

Opinia eksperta przedłożona przez stronę ma natomiast charakter dokumentu prywatnego i jako dowód w sprawie powinna zostać zanalizowana przez organ, co winno znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2007 r., II SA/Bd 807/07, CBOSA).

 

 

Jaką moc dowodową ma opinia biegłego w postępowaniu administracyjnym

 

Opinia biegłego jest jednym z dowodów wymienionych w art. 75 §  1 KPA. Zgodnie z tym przepisem jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z istoty opinii  biegłego jako dowodu wynika, że musi on zawierać uzasadnienie, które pozwoli dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez konieczności wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Opinia biegłego musi być przejrzysta, jasna i nie może zawierać sprzeczności, musi stanowić logiczną całość. Biegły winien zatem wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły do przedstawionych konkluzji. Jednocześnie stwarza to po stronie kwestionującej wartość dowodową opinii szczególne w tym zakresie wymagania.

Biegły powinien odnieść się do konkretnych kwestii przedstawionych mu jako budzące wątpliwości lub wyjaśnić obowiązujące zasady ogólne w danej dziedzinie. Rolą biegłego nie jest, dokonywanie ustaleń faktycznych rozpoznawanej sprawy, lecz wypowiedzenie się co do tych okoliczności poprzez wyrażenie opinii na podstawie posiadanych przez siebie wiadomości fachowych i na podstawie swego doświadczenia zawodowego.

 

Jak długo można oczekiwać na opinię biegłego?

 

Obowiązkiem organów administracji publicznej prowadzących postępowanie jest m.in. przestrzeganie terminów załatwienia sprawy. Nie jest nimi związany natomiast biegły. Nie oznacza to jednak, że organ nie powinien czuwać, by opinia została sporządzona przez biegłego w rozsądnym czasie. Brak związania biegłego terminami procesowymi dla organu administracji rozpatrzenia sprawy nie zwalnia organu od wyznaczenia biegłemu stosownego terminu wykonania zlecenia, mając na uwadze ustawowy obowiązek przestrzegania terminów rozpatrywania sprawy przez organ. W przeciwnym razie, nieokreślenie terminu dla biegłego mogłoby spowodować nawet wieloletnie prowadzenie postępowania z powoływaniem się na okoliczność braku stosownego materiału dowodowego opracowywanego przez biegłego.

 

 

Czy opinia biegłego w postępowaniu administracyjnym przesądza o rozstrzygnięciu sprawy?

 

Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ administracji publicznej, nie może co do zasady wkraczać w merytoryczną treść opinii (ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły). Nie oznacza to jednak, że organ jest zwolniony z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem na organie spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny, czy opinia biegłego zawiera ustosunkowanie się do wszystkich aspektów sprawy istotnych do jej rozstrzygnięcia. W razie dostrzeżenia braków organ winien rozważyć zadanie biegłemu dodatkowych pytań. Organ ma również obowiązek ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. Sama zaś opinia podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego oraz wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii, może organ dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu jest zatem weryfikacja opinii pod kątem jej kompletności, rzetelności, logiczności i zrozumiałości (wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., II GSK 611/20, CBOSA). Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę organu administracji, powinna być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem podstawowych reguł tej oceny. Przykładowo rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki.

 

Pomoc prawną w sprawach administracyjnych, w tym w których zachodzi konieczność odniesienia się do sporządzonej przez biegłego opinii lub w których warto rozważyć złożenie wniosku o powołanie biegłego w celu sporządzenia opinii zapewni Państwu nasza Kancelaria.